决策参阅
《决策参阅》2018年第4期:扬子江城市群产业集聚与生态质量“双赢”策略研究

发布时间:2018-10-15 | 信息来源:江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之一

研究基地:江苏产业集群研究基地
承建单位:南京理工大学经济管理学院
首席专家:朱英明  佘之祥  方创琳
课题负责人:朱英明  南京理工大学教授

    [内容提要]扬子江城市群在产业集聚过程中,面临开发强度过高、污染协同治理滞后、同质性产业集聚、环境联防联治机制不完善等生态环境问题。为实现扬子江城市群产业集聚与生态质量的“双赢”,建议:一是大力集聚高端要素,锻造高质量生态环境本底;二是统筹规划绿色产业链,打造高质量发展一体化区域;三是推进异质性产业集聚,放大高质量集聚的正环境效应;四是坚持产业共生理念,催生高质量产业集聚生态化模式。

    一、扬子江城市群在产业集聚过程中的生态环境问题分析
    1.产业集聚过程中开发强度和主要污染物排放强度过高。研究发现,苏南部分集聚区开发强度已经接近或超过国际公认的30%警戒线,单位国土面积耗煤量约是全国平均值的10倍;沿江八市生产了全省近73%的化工产值、77%的钢铁产值、69%的发电量;沿江集聚区单位国土面积主要污染物排放强度是全国平均值的4—7倍。产业集聚活动对资源需求的无限性与生态环境对资源供给有限性之间存在突出矛盾。
    2.污染协同治理滞后于产业集聚发展。在现有属地管理模式下,扬子江城市群内各城市之间尚存在各自为政问题,污染治理存在多头管理、职能交叉现象。与快速发展的产业集聚现象相比,污染协同治理明显滞后,导致扬子江城市群整体环境质量没有得到根本改善。扬子江城市群最突出的环境问题之一就是水污染,江苏省大约80%的能源重化产业集聚在长江沿岸,但沿江各市水污染治理缺乏整体协同。
    3.同质性产业集聚加剧区域污染排放规模。扬子江城市群拥有众多的产业集聚区,包括高新技术产业开发区、经济技术开发区、综合保税区、出口加工区等不同形式的园区。从城市群层面来看,各类产业集聚区的功能定位规划是错位和互补的,区域政策和产业政策存在明显不同。但实际运行中,产业集聚区在业绩考核的巨大压力下,各城市往往将发展经济作为自己最重要的任务,忽视产业集聚发展对环境造成的负面影响。于是各产业集聚区倾向于不加选择地吸引热门产业或污染密集型产业的投资项目入园,造成各类产业集聚区名称不同但实际功能趋同,产业集聚的同质性现象普遍。产业同质化集聚使得扬子江城市群产业系统内部物质能量呈现单向流动模式,在导致大量资源和能源消耗浪费的同时,加剧区域的污染排放规模。
    4.集聚区建设行政化不利于产业共生集聚。扬子江城市群的行政区经济对资源要素自由流动和优化配置具有一定程度的隔离性,导致基础设施共建共享、产业集聚协同发展、环境联防联治等协调会商机制不够完善。各城市政府为了加快当地经济发展和构建产业集聚网络,会放松地区环境规制标准并减少对环境污染治理的投入。在行政区经济和政府绩效评估体系的影响下,扬子江城市群内城市间协作屡屡诱发“非合作博弈”,共建型产业集聚区双方因缺乏有效的协商机制、具有法律约束的合作机制以及企业的共生机制等,无法根本解决双方在管理机构设立、土地审批、污染物排放标准与环境治理职责等方面的争议。
    二、扬子江城市群产业集聚与生态质量“双赢”发展对策建议
    1.大力集聚高端要素,锻造高质量生态环境本底。扬子江城市群南北有较大的发展梯度差,跨江融合发展是扬子江城市群发展面临的重大挑战。为此,需要在跨江融合发展的体制机制上进行创新,以便在更大范围内、更高层次上集聚利用高端要素。通过各种高端要素的空间集聚,实现城市群层面污染排放的集中处理,实现绿色技术创新,锻造高质量生态环境本底,为产业集聚高质量发展提供高质量的环保基础。
    2.统筹规划绿色产业链,打造高质量发展一体化区域。目前,扬子江城市群各市环境污染治理任务明确了牵头部门及其行动计划,但由于不同部门之间条块分割,污染治理无法有效形成治理合力。要以生态环境高质量发展为目标导向,找差距、明方向、添措施,在理念、制度、保障措施等方面进一步突破和创新,通过高质量规划绿色产业价值链,调整不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构,构建绿色产业链体系。顺应城市间产业链分工的发展趋势,充分利用产业链环节的优区位指向性特点要求,将绿色产业价值链的不同环节布局在不同的城市中,形成城市群内区际绿色产业链,打造高质量发展一体化区域。
    3.推进异质性产业集聚,放大高质量集聚的正环境效应。扬子江城市群产业集聚区在生命周期规律的作用下,出现了明显的分化现象,特别是有些产业集聚区步入衰退期,为环境友好型产业集聚的转型发展提供了良机。为此,政府在推进高质量产业集聚过程中,应采取差异化产业集聚推进战略,在降低产业集聚带来的负环境效应的同时,进一步放大高质量产业集聚的正环境效应。同时,各市在制定区域经济和产业发展规划时应加强区域协调沟通,通过产业分工和协调,优化本地特色现代产业,强化发展规划的约束力,完善产业关联机制,最大可能地降低“布局跟着产业走”的随意性,降低产业同构系数。地方政府部门也要着力提高服务意识,根据本区域经济优势提升区域产业的知名度,支持促进龙头产业的不断发展壮大,做强做优现代特色产业。
    4.坚持产业共生理念,催生高质量产业集聚生态化模式。扬子江城市群高质量产业集聚发展应积极促进跨产业之间的合作共生,提升资源的综合利用效率,构建以资源、技术和管理为基础的产业生态化发展模式。城市群内不同类型的产业集聚区在产城融合的目标导向下,应促进城镇产业体系的逐渐完善,使得物质资源在城市群内循环有效利用,降低产业系统对生态环境的破坏。对高能耗、高水耗与高排放特征突出的污染密集型产业,积极探索利用多种形式的共生发展途径,发展经济效益好、污染排放低的生态产业园区,并通过产业生态化基础设施建设推动资源在不同园区之间循环利用水平的提升。在追求经济可持续发展的过程中,以产业合理集聚为重点,加快城镇产业生态园区建设,促进城镇化与产业生态园区互动发展,不断引导关联产业向园区合理有序集聚。
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