一、公共服务的内涵

目前，理论界和政府文件中并未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。财政部财科所刘尚希在《中国经济时报》上撰文，归纳总结出以下他对公共服务内涵的认识：

一是从政府的性质来理解。在市场经济下，政府要为市场服务；政府的权力来自人民，为人民服务是政府应有的职责。在这个意义上，政府所干的所有事情都是公共服务。所谓构建服务型政府，即是这层含义上的。这种解释过于宽泛。

二是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述，现阶段的政府职能有：经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分，但其不是政府的惟一职能。这是从排除法来定义公共服务，仍显得十分模糊。

三是从有形与无形角度来定义的。服务是无形的，产品是有形的，因此有人说政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。这种直观的理解实际上相当流行，在许多文献中把“公共产品”和“公共服务”并列的做法，一定程度上就证实了这一点。

四是从广义公共产品角度来分析的，认为公共服务和公共产品是同义的不同表达，没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是两个基本特征。按照现在对公共产品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围，这样，公共产品就等同于政府职能。这等于回到了第一种定义上了。

五是从直接需求角度来解释，认为满足居民和组织直接需求的，都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范围之内。这个定义并未说明公共服务的实质内涵，因为组织不仅包括政府组织也包括企业等，范围过于宽泛。

他认为，所谓的公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。

居民消费风险包括三种：一是可及性风险。即有钱也买不到的风险，如洁净的水和空气、治安等。二是可获得性风险。即买不起的风险，如食品、教育、医疗、养老等，如果没钱就不能消费。三是信息不对称风险。如食品、药品的质量以及医疗、教育的质量等，由于受知识分工的限制，人们对此类消费的质量和安全性是不清楚的，往往是被动接受，等到出现了严重后果才知晓。

上述三种风险直接影响到公众的消费水平和消费质量，从社会层面来看，往往导致消费的严重不平等，因此需要政府对居民的消费风险提供保障。如果政府不分担这些风险，那么消费风险引致的消费不平等将会可能导致严重的经济、社会和政治问题。

至于说“基本”公共服务，可从两个角度理解：一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的，类似于马斯洛解释人的基本需求，吃饱、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人们追求高档消费就不是基本需求了，有钱多消费，没钱少消费，这不再是政府的职责；二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷人还是富人都要求保证质量安全，尽可能减少对健康带来的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。上述两个条件决定了基本公共服务的外延。但“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化。

二、当代西方公共服务变革趋势

《学习时报》发表王义文章指出，公共服务由一元供给走向多元供给，成为当代西方公共服务改革的基本趋势。

　　（一）多元供给取代一元模式

　　当市场机制被引入到公共服务领域后，公共服务供给方式必然发生重大变化，先前处于独家垄断地位的单一供给主体政府不得不面对私人部门和非盈利组织的挑战，一元供给模式被多元供给模式取代。

　　第一种模式：政府组织同时承担了提供者和生产者的角色。政府既是公共服务的决策者和付费者，同时又承担了直接向社会提供服务的功能。这种模式分为两种情况：一是政府服务，即政府为主体的公共部门安排、支付并向消费者提供某种服务。一般意义上，纯公共产品都应当采取这种供给方式。二是府际协议。即由两个公营部门分别承担服务的提供和生产职能。通过契约联结两个公共部门，一方是实际的购买者，另一方提供公共服务产品，购买者直接负责向社会提供公共服务。府际协议通常在复合型体制下，特别是实行地方自治的国家比较盛行，比如美国就应用得相当多。

　　第二种模式：民营。意味着政府在事实上退出某一服务领域，将其全部交给民营机构或其他组织去经营。这种通过出售方式的完全让渡行为反映了这样一种观念：民营机构总是比公营机构有效率。英国是这方面的典型。新西兰、澳大利亚、日本等国家纷纷加入了这一进程，后来进一步拓展到 100 多个国家。

　　第三种模式：由政府机构作出决策并承担费用，由私营部门来组织生产的模式。其中又包含多种具体形式：

1. 合同。又称合同出租。合同出租一般是由政府或公共部门作为顾客和委托人，同代理人签订合同。政府或公共部门的职责是确定需要内容、签订合同并监督合同签约方执行绩效的情况。这样，政府就不直接提供公共产品或公共服务，成为真正的公共事务管理者。合同出租在西方被普遍采用，从一般的废物垃圾处理、街道清扫、房屋修理到政策制定、信息收集等专业领域，应用范围越来越广。

2. 特许。特许是指政府不直接生产某种服务，而将服务的生产授予具有一定资格的企业或非营利组织，由后者在许可的范围内生产特定的服务，同时政府对服务的价格实行管制。比如自来水供给、出租车行业等就是如此。特许与合同出租不同，虽然都是由政府担当服务产品的提供者，但在合同出租中政府付费，而特许则是使用者付费，即对公共服务接受方收取一定费用的办法，实质上是将价格机制引入到公共服务中。

3. 补助。在这种模式中，政府不直接生产物品或服务，而是通过向某企业或非营利组织提供一定的补贴，并由后者来生产物品和服务。补助的形式有资金、免税、低息贷款和贷款担保等。美国在克林顿执政时期为了推动社区发展，采取了社区扶助计划，由联邦政府将补助金直接拨给社区组织，使社区自治组织能够有充足的财力为社区居民提供有效的服务。

4. 代用券。为了使对顾客和绩效后果承担的责任最大化，西方国家推行向顾客发放凭单，即代金券或背书政府补偿的信用卡，以用来购买物品或服务。美国在食品补助和学校教育中较早推行凭单制度，并取得了很好的结果。凭单制度将选择权还给消费者，有利于服务提供方提高服务质量和水平，有利于政府将顾客和结果战略有机地结合起来。

　　第四种模式：公共服务的提供者和生产者都是非政府的私营部门和非营利组织。有三种基本形式：

1. 自由市场。在这种模式下，公共服务的需求与供给完全由市场机制、供求关系决定，生产什么，生产多少，是企业等根据市场的要求自主作出的行为，消费者根据实际需要和偏好，决定买什么和不购买什么，消费者自由选择并直接向生产者支付费用。

2. 志愿服务。由非营利组织根据对某些消费者需求的预测来决定和生产某种物品和服务，消费者以无偿或直接支付方式来获得这些服务。

3. 自我服务。这种形式的特征是消费者自己决定和生产某种物品和服务。这是非常传统的一种服务方式，即使在现代社会仍然很普遍。

　　（二）供给类型的变化

　　如果按照政府或市场在其中发挥作用的程度划分，可以进一步将公共服务概括为政府主导性、市场主导型、混合型。

1. 政府主导型。是指政府是公共服务生产和提供的主体，其他社会组织起补充或者辅助作用。政府主导型强调公共服务的属性和政府的基本伦理责任。纯公共产品或者部分准公共产品通常采取这种模式。导致政府主导型的相当重要的原因是市场无法提供或者即使市场能够提供但负面作用过大，可能严重危害公共利益和公共安全。

2. 市场主导型。是指私营企业或者非营利性组织成为公共服务的供给者和生产者。市场主导型的产品通常是混合公共产品或者部分准公共产品，如果由公营部门来提供不是效率低下，就是成本过高。市场主导型强调价值规律的作用，重视自由竞争给公共服务带来的积极效应。

3. 混合型。即公营部门和私营部门发挥的作用相差无几，不存在谁起主导作用的问题。混合类公共产品通常采取这种方式。混合型可以发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力。

　　在上述三种供给类型中，市场主导型与混合型无疑已经成为改革的目标指向，二者将会在公共服务供给中占有越来越高的比例，因为它符合西方公共服务市场化改革的基本宗旨和要求。

三、我国基本公共服务严重不足

中国社会科学出版社近日出版的《中国公共服务发展报告 2006 》指出，我国当前政府公共服务呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”的基本特征。

　　由国务院发展研究中心、中国社会科学院及相关部门的研究人员首次全面评估我国公共服务绩效。他们在政府公开的 2000 年至 2004 年相关数据基础上，全面评估了我国基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护、一般公共服务等 8 类基本公共服务。

　　据课题主要负责人 陈昌盛 博士介绍，总体水平偏低主要表现为公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求。

发展不平衡，主要表现为公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。

效率低、水平趋同，主要表现为政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入差距。

四、公共服务均等化要有阶段性目标

财政部财政科学研究所所长贾康在接受《光明日报》记者采访时说，公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，是分层次、分阶段的动态过程严格意义上的公共服务均等，是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。在当前 , 实事求是地讲，此目标距离我国现实情况还比较遥远，是不可能一蹴而就的。但我们应当把这作为公共财政发展和构建和谐社会过程的目标，积极向其靠近。

公共服务均等化要经历不同的阶段，在每个阶段上，其具体重点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小 ( 比如，基本社会保障实现地区统筹并积极缩小各地标准的差距 ) ；中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化 , 主要表现为不仅在区域内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近（比如，把城镇“低保”扩展到各地农村）；高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态（比如，基本社会保障不分区域、城乡、身份而实现全社会统筹）。当前我国公共服务均等化程度还很低，因此，应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。

五、确定我国现阶段基本公共服务的三个原则

国家发改委宏观经济研究院研究员丁元竹在《瞭望》上发表文章，提出确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则。

　　一是现实性原则。应当从我国现阶段的历史特点出发，根据人民群众最关心、最迫切、最需要解决的问题来确认我国现阶段基本公共服务。二是国际性原则，一方面，我们需要借鉴国际经验来建立我们的公共服务体系，另一方面，我们在确定我国现阶段基本公共服务时，也需要与国际接轨。三是法制化原则，确定我国现阶段的基本公共服务必须依据我国政府的有关法律和政策。比如，《六中全会决定》就是一个很好的依据，另外，宪法也是我们应当考虑的。

　　首先，从现实性原则来看，从我国现阶段的历史特点看，我国公共服务产品分配严重不均衡；在公共服务总量不足的情况下，公共服务的分配也存在失衡问题；广大弱势群体不能充分享受基本的公共服务，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。

　　其次，从国际性原则来看，在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。

　　再次，从法制化原则看，很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。对基本公共服务的投资实际上是经济福祉的投资，也是生产力资源得以持续的前提。根据《中华人民共和国宪法》，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务，至少应当包括就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育。

　　总之，根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及《六中全会决定》，应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是我们基本公共服务中的“基本”。

六、警惕公共服务利益集团化

唐昊在《新京报》上呼吁，警惕公共服务“利益集团化”。

所谓公共服务机构的“利益集团化”，指的是在经济改革的过程中，政府公共服务职能在某些领域被弱化，一旦对垄断部门的不当牟利行为缺乏有效监管，公共服务职能就可能打折扣，由此造成许多初衷良好的改革举措，成了少数部门和特殊利益集团争夺权力与利益的工具。

拿经济适用房政策来说，有人指责经济适用房带来了贪污腐败和社会不公等问题，但说实话，这并不是经济适用房本身的错误，新加坡的社会保障房“组屋”和我国香港的“居屋”都以类似于经济适用房的方式出售，也取得了不错的效果。经济适用房政策“走形”的直接原因应是来自于我们制度结构的缺陷——其招投标、贷款、建设、放号、购买等各个环节还缺乏公正而严密的监管，为利益集团扭曲政策、自我牟利提供了体制空间。这直接导致该政策在一些城市的走形：政府花了钱，中低收入居民买不到房，房地产商也抱怨连连，并且制造了新的社会不和谐因素。

公共服务机构的“利益集团化”之所以能够危及社会公共政策的执行，其要害在于，面对强势利益集团主动地影响公共政策、以实现自身利益最大化的现实，社会公众往往显得软弱无力，对政府和公共服务机构的监督和制约也缺乏有效的渠道，对相关垄断集团所提供的公共服务更是无法选择。 （李 明摘编）