由省社科联组团、社科界学会协作会哲社协作组有关学会参与的“制度改革与社会变迁”考察团一行六人，于 9 月 20 日 至 10 月 1 日 赴土耳其、埃及和俄罗斯等国开展学术交流，其间对土耳其的社会保障制度进行了考察、研究。

一、土耳其社会保障制度概况

土耳其位于亚洲西部，地跨亚、欧两洲，国土面积 78 万多平方公里，人口 6731 万（ 2002 年），被称为“文明的摇篮”。十九世纪末二十世纪初，土耳其曾沦为英、法、德等西方列强的半殖民地。 1919 年，爱国军官凯末尔·阿塔图尔克领导土耳其人民进行了反帝和反奥斯曼封建王朝的民族解放战争， 1922 年废除苏丹制， 1923 年 10 月 29 日 宣布成立土耳其共和国；不久又废除哈里发制，实行政教分离。 1924 年土耳其通过了共和国第一部宪法，确立民主共和制；第二次世界大战后，开始实行多党制。土耳其采用资产阶级的民法、刑法、商法等法律制度，把实现工业化、促进经济繁荣和提高人民生活水平作为战略目标。目前，土耳其已成为较发达的农业－工业资本主义国家。

在工人运动的推动下，土耳其政府陆续颁布、实施了一系列社会保障的有关法律制度，如 1930 年颁布的《公众健康法》， 1936 年颁布的《劳动法》， 1946 年开始实施的《职工、职业病、妇女保险法》、《个人保险公司法》， 1949 年颁布的《老年人保障法》， 1950 年颁布《疾病与妇女保护保险法》等。 1965 年，以上各类保险法被合并，并统一颁布在《社会保险法》，保障范围扩大到每一个根据劳动合同而受雇的工人。 1967 年，大国民议会通过了新的劳动法。 1972 年起社会保障的范围覆盖到个体职业者。 1987 年又把社会福利扩大到农业工人。 1999 年，政府通过社会保险改革法案，首次建立失业保险，从而进一步完善了社会保障制度。社会保障制度逐渐成为土耳其现代化发展的一种稳定机制以及社会的“减震器”和“安全网”。

土耳其的社会保障制度包括两个主要分支：一是社会保险制度；二是个人的社会服务制度。社会保险制度主要包括以下四个种类：①国家退休（养老）金，它的覆盖范围主要为政府雇员。②社会保险机构，其覆盖范围是通过服务合同被雇佣的人员； 1984 年，社会保险范围扩大到农业工人。③自我雇佣者社会保险机构，它覆盖个体工人和独立职业者，包括商人、手工业者、农场主等。④私人银行和保险公司基金，它的覆盖范围为私人银行、保险公司、商会和证券交易市场的雇员。个人的社会服务制度主要包括以下几种：家庭和儿童福利保障，主要由国家承担卫生和社会援助部等等机构协助举办；老年人和残疾人保障，由卫生和社会援助部协同社会服务和儿童保护机构、地方机构以及自愿组织共同承担职责；年轻人保障，由教育部、青年和体育部与红新月会承担主要职责。此外还有灾难救济保障。为搞好这些社会服务，土耳其于 1983 年建立了全国性的社会服务和儿童保护机构，由该机构帮助国家制订一体化的全国福利政策并具有实施权利。

二、土耳其社会保障制度对我们的有益启示

启示一：发展经济、增加财富

土耳其社会保障制度的基金一般来自国家、市政府和自愿组织的拨款和捐款，以及受保人和雇主交纳的社会保险费。由于土耳其社会保障的福利性强，因此资金主要由国家财政负担，这就需要有较强的经济实力。土耳其历来是一个农业国，从 1963 年起，土耳其开始执行第一个五年经济建设计划。此后十多年间，经济发展速度加快，国民经济年均增长率超过 6 ％，工业年增长率在 10 ％以上。 80 年代以来，土耳其进行经济结构调整，进一步发展市场经济。到 1998 年，农业在国内生产总值中的比重下降到 17% ，而工业产值在国内生产总值中大大提高。随着工业化的发展，农业劳动力向工业和服务行业转移。进入 21 世纪之际，土耳其已经位于全球十大新兴市场国家之列，在经济实力上列世界第 16 位。在国民经济发展的同时，人民生活水平也有了显著提高： 1961 年，土耳其人均国民收入只有 200 美元； 1985 年国民生产总值为 541.7 亿美元，人均国民收入达到 1000 美元； 2002 年土耳其国民生产总值为 2030 亿美元，人均国民收入约 3000 美元； 2004 年 GDP 超过 3000 亿美元，增长率高达 8.9% 。 2005 年土耳其人均国民收入已经达到 5108 美元。

正是由于经济的发展，国家财力的增强，土耳其才有可能建立起较为完善的社会保障制度，并且在消除贫困、提高人民生活水平、缓和社会矛盾方面发挥了积极的作用。

启示之二：观念更新、制度保证

社会公平是社会和谐之本，也是社会保障的基础。当前我国社会中存在的许多影响和谐的矛盾和问题也都是由于不公平而造成的。因此在发展、完善社会保障制度的时候，应该大力提倡社会公平。尤其要提倡关怀贫困人群和弱势群体。

社会保障本身就是一种制度，所以，世界各国无不用国家的法律法规来使各项社会保障制度化。而有些国家的社会保障制度则很好地沿袭了传统文化。土耳其居民中 99% 的人信奉伊斯兰教，作为伊斯兰信仰五大基石之一的“天课”制度就规定财产（包括农作物、牲畜、金银等）达到一定数额就须交纳“天课”，其实质是以真主名义向穆斯林教胞征收的税，征收的机构可以是国家机构、宗教机构或清真寺，税率因纳税的财产性质而异，伊斯兰合法的政府可以将“天课”税收所得用于济贫、兴办社会福利事业和建立慈善机构。“天课”制度具有调节社会分配、缩小贫富差距、救助贫困群体的功能，是土耳其发展社会保障制度和福利事业的重要文化宗教背景。

土耳其宪法以及经济发展规划中的有关内容和条款为社会保障制度的建设提供了切实的指导。土耳其宪法认为，社会保障要达到消除贫困和获得繁荣双重目标，政府应当承担主要责任。又如：家庭是土耳其社会的基本单位，政府应当采取措施建立必要的机构保护家庭、妇女和儿童。应当基于正义和充分就业原则对社会生活立法，以确保每一个人达到体面的生活水平。

自从中华人民共和国成立以来，党和政府就十分重视社会保障制度的建设。 1951 年 2 月，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。我国建立的社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚等各项社会保障制度，在稳定我国社会政治生活、促进国民经济发展中发挥了重大作用。但是随着时代的变迁和社会的进步，原先的社会保障制度已显得不能满足人们的要求，必须及时地改革、调整、健全、完善。

启示之三：根据国情、逐步完善

建立和发展社会保障制度也必须根据国情，不能盲目地照搬他国的模式。我国虽然取得举世瞩目的经济建设成就，综合国力大大提升，但终究还是个底子薄、人口多的发展中国家，不可能像瑞典、德国那样实施全民福利。相对来说，土耳其这样的快速发展中国家的经验和教训更值得我们参考和借鉴。土耳其的国土面积、人口都比我国要小，所以我国的社会保障能力暂时也达不到土耳其的水平。更何况，土耳其的社会保障制度也还存在着不少有待改进的问题，例如它的社会保险还没有覆盖全体人民，一些乡村家庭还被排除在外，医疗卫生服务还难以深入到偏远的乡村。另外由于社会保障的福利性强，资金主要由国家财政负担，庞大的财政拨款造成了国家的沉重负担等，这也是我国在发展社会保障制度时必须注意的。

从中国的国情出发来思考、设计我们的社会保障制度，一方面必须坚持低水平、广覆盖，逐步推进，切忌急躁冒进；另一方面还要承认地区差别，不搞一刀切。事实上，各地在许多具体的社会保障事业上发展情况相差很大，这主要取决于当地的经济发展程度。例如苏南的昆山、江阴等经济发达地区，其农村居民的医疗等社会保障就比贫困地区要优越得多。

启示之四：加大投入、关注农村

一是政府要加大投入。从目前全国的情况来看，政府财政对社会保障的投入还是远远不够的。相对于较高的行政开支来说，用于社会保障的钱显然偏少。从 1980 年到 2004 年，我国卫生总费用由 1423 亿元增加到 7590 亿元。其中，居民个人负担的比重，由 21% 增加到 53.6% ，群众感到看病越来越贵。这就意味着，由于政府对医疗事业的投入增长大大落后于医药费用的上涨，因此造成 24 年来我国居民个人负担卫生费用的比重增长了 32.6% ，年增长率大约在 1.36% 左右。我国人口占世界总人口的 22% ，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的 2% ，政府投入严重不足。 2003 年中国医疗总费用 6600 亿元，其中政府只负担了 17% 。而美国政府负担为 45.6% ，欧共体国家政府负担为 80-90% 。在考察期间土耳其导游曾告诉我们，有几种严重疾病在土耳其是免费治疗的。笔者认为，以目前我国的经济实力，只要在税收政策、政府开支等方面加以适当调节，完全有能力拿出更多的钱投入到社会保障事业上来。

二是首先解决最迫切的民生问题，尤其要大力发展农村的社会保障制度。我国的社会保障制度经历了半个多世纪的发展过程，已经初步形成了包含社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚等 4 个方面的社会保障制度体系。但是长期以来我国社会保障对象主要还是政府机关工作人员、企事业单位的干部职工和城镇居民，而广大的农村居民基本上没有获得社会保障，生老病死主要依靠家庭。据统计， 1999 年全国社会保障支出 1103 亿元，其中城市社会保障支出 977 亿元，占 88.6% ，农村社会保障支出 176 亿元，仅占 11.46% 。城市人均 413 元，农村人均 14 元，相差 29.5 倍。 2005 年国务院发展研究中心农村经济研究所调查结果表明：近 3 年内农民因看不起病在家死亡的占 78.6% 。因此，建立和发展农村社会保障制度不仅是农村居民的强烈愿望，也是构建社会主义和谐社会的关键任务。例如，要改变当前农民看病难的状况，唯一可行的就是抓紧建立、完善农村合作医疗制度以及大病救助制度等医疗社会保障体系。

　　
作者：徐兴学